El art. 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local señala lo siguiente: «1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias; corresponde en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas: d) Las potestades de…recuperación de oficio de sus bienes».
Esta prerrogativa viene igualmente prevista en el art. 82 de la LBRL que dice: «Las entidades locales gozan, respecto de sus bienes, de las siguientes prerrogativas: a) La de recuperar por sí mismas su posesión en cualquier momento cuando se trate de los de dominio público y, en el plazo de un año, los patrimoniales».
El R.D. 1372/86, de 13 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, desarrolla la potestad de recuperación posesoria en sus artículos 70 y 71, haciendo éste una remisión en cuanto al procedimiento a lo regulado en el propio RBEL para la potestad investigadora.
Es de aplicación a todas las Administraciones públicas, por su carácter de básico, el art. 55 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que dice: “1. Las Administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio. 2. Si los bienes y derechos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en cualquier tiempo. 3. Si se trata de bienes y derechos patrimoniales la recuperación de la posesión en vía administrativa requiere que la iniciación del procedimiento haya sido notificada antes de que transcurra el plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden jurisdiccional civil”.
Las CCAA tienen regulada esta cuestión, con alguna especificidad, pero en lo esencial el régimen jurídico de esta institución viene a ser muy similar.
La sentencia del T.S. de 20 de julio de 1993, aunque antigua, resume los requisitos generales que se exigen para que prospere la acción posesoria administrativa con mucha precisión, en los términos siguientes: «Es reiterada la doctrina del Tribunal Supremo, que exige para que prospere la facultad que tiene la Administración para recuperar por sí misma la posesión de sus propios bienes la concurrencia de unos requisitos concretos y determinados, de forma que en el supuesto en que no suceda así, la administración deberá recurrir a los Tribunales de Justicia. Esta facultad interdictal protectora de la mera posesión de los bienes citados previstas en los arts. 404 de la LRL y 55 del RBCL, requiere, para que prospere, una prueba completa y acabada de los siguientes extremos: La posesión administrativa, el uso público del terreno cuestionado, sin perjuicio de la verdadera naturaleza de la titularidad dominical; que el uso haya sido perturbado por el administrado contra quien se dirige la acción municipal, sin perjuicio de que puedan ejercitarse las oportunas acciones para la declaración de la propiedad o de otros derechos civiles» (SS. 18-7-1988 y 22 noviembre del mismo año). A estos requisitos debe añadirse el del transcurso del tiempo en el supuesto en que se pretenda recuperar la posesión de bienes de carácter patrimonial de las corporaciones locales, es decir, no ha tenido que transcurrir el plazo de un año como establece el art. 55.2 del citado Reglamento de Bienes».
La recuperación de oficio requiere la concurrencia de dos tipos de requisitos:
1.- Requisitos temporales. Vienen recogidos en el artículo 82.a) de la LBRL y en el 70 del RBEL: Cuando se trate de recuperar la posesión de bienes patrimoniales, el plazo para recobrarla será de un año, a contar del día siguiente de la fecha en que se hubiera producido la usurpación. Transcurrido ese plazo ya no procede ejercer la potestad de recuperación de oficio. En cambio, cuando se trate de recuperar la posesión sobre bienes de dominio público, no existe plazo para ello, en cualquier tiempo podrá ser recuperada dicha posesión. Tanto la Ley 33/2003, LPAP, como las disposiciones de las Comunidades autónomas sobre régimen jurídico de los bienes de las Entidades locales, se pronuncian en los mismos términos que la legislación estatal referenciada.
2.- Requisitos materiales. En relación con este tipo de requisitos, necesarios también para que prospere la acción recuperatoria de la posesión, el art. 71 del RBEL se limita a señalar la necesidad de aportar al expediente los documentos que acrediten la posesión, salvo que se trate de repeler usurpaciones recientes.
Ha sido, sobre todo, la Jurisprudencia la que se ha encargado de ir matizando cuales han de ser los requisitos materiales que toda recuperación de oficio exige. Siguiendo la sentencia del T.S. de 26 de enero de 1984, podemos señalar los siguientes requisitos:
1º.- Que se trate de bienes de pertenencia de las Corporaciones locales, sean de dominio público o patrimoniales.
2º.- Que se hallaren indebidamente en posesión de particulares.
3º.- La existencia de una prueba clara de la posesión administrativa y, en su caso, la existencia de documentos acreditativos de la posesión.
4º.- Que el acuerdo de la Entidad local no contenga declaración alguna sobre la naturaleza y titularidad dominical.
5º.- Que exista una completa identidad entre lo poseído por la Corporación y lo usurpado por el particular, pues en caso contrario es necesario previamente el deslinde.
Si el bien en cuestión estuviera en poder de algún particular por algún título justo, aunque la eficacia de este hubiera desaparecido, no procede instar el expediente de recuperación; para recuperar la posesión, habrá que acudir a otros medios: desahucio administrativo, etc. Así lo ha reconocido la sentencia del T.S. de 11 de julio de 1984: «…una cosa es la facultad del Ayuntamiento de reaccionar, por su propia autoridad, contra las perturbaciones del uso público de los bienes municipales cometidas por personas al margen de todo vínculo obligacional con el Ayuntamiento, materia regulada en los artículos 404 de la Ley de Régimen Local y 55 del Reglamento de Bienes (recuperación), y otra bien distinta es la facultad de desahucio administrativo por extinción de los derechos constituidos sobre dichos bienes…». Esto es así, ya que la posesión perturbada que se pretende recuperar por medio de la vía interdictal es aquella efectuada mediante actos delictuales o cuasi-delictuales, con una carencia absoluta de título legítimo que habilite al particular perturbador para poseer el bien.
La existencia de una prueba clara sobre la posesión administrativa y, en su caso, la existencia de documentos acreditativos de la posesión.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido delimitando la exigencia de la acreditación de la posesión en los términos siguientes: Sentencia del T.S. de 24 de septiembre de 1992: «Pero si es cierto que nuestro Derecho positivo reconoce tal potestad, no lo es menos que ésta no puede ejercerse indiscriminadamente sino dentro de los límites que fija el ordenamiento jurídico y en el contexto del mismo. Dichos límites consisten en que la recuperación se refiere a la posesión y no al dominio y en que el hecho mismo de que se trate de recuperar una situación posesoria implica que debe haber existido previamente un uso pacífico municipal del bien después de perturbado». Sentencia del T.S. de 15 Octubre 1997: «Segundo.- Impugna el recurrente la sentencia…al estimar que las circunstancias de fondo aludidas no concurren en este caso, puesto que ni se ha acreditado que la Entidad Local haya ejercitado en ningún momento las facultades de policía y conservación cuya competencia le atribuye el artículo 74.1 de la Ley de Régimen Local, ni se han valorado correctamente las pruebas aportadas -informe pericial, escrituras públicas de propiedad y de requerimiento a los vecinos ahora denunciantes, inexistencia de vestigios de un camino público en el Catastro- que, por el contrario, apuntarían en pos de la existencia de una simple servidumbre de paso sobre finca particular en beneficio de determinados vecinos, y no de un camino público que pueda ser recuperado por el Ayuntamiento de O Valadouro. Descartando lo que al Catastro se refiere -que constituiría un argumento difícilmente sostenible al basarse en un documento de suyo confuso, e incluso aparentemente manipulado- lo cierto es que no aparecen en autos vestigios de utilización pública del camino objeto de debate, ni tampoco de que las obras de reparación y conservación del mismo se hubiesen efectuado por cuenta, o con intervención, del Ayuntamiento demandado y sí, por el contrario, de que ya en el año 1981 el recurrente había requerido notarialmente a dos de los vecinos denunciantes, cuya iniciativa dio lugar precisamente a la instrucción del expediente de recuperación, para repusiesen al estado de cosas anterior a las obras que habían realizado sobre el expresado camino, requerimiento que fue efectuado personalmente y no recibió respuesta contradictoria alguna, lo que resulta harto extraño si de un camino público se hubiese tratado, y, por supuesto, abiertamente contradictorio con lo declarado por aquellos mismos vecinos en el expediente administrativo. Tercero.- Todas estas circunstancias, unidas a que en la escritura de propiedad del actor figura el camino aludido como ‘servidumbre de paso en favor de las casas de Leirado y de varias fincas situadas en el mismo lugar’, así como -y muy principalmente- a la falta de demostración de que viniera siendo utilizado por otras personas que no sean los vecinos titulares de las fincas colindantes, cuyo acceso se facilita precisamente a través del mismo, no permiten considerar probado en este procedimiento el carácter público de la vía cuestionada, sin olvidar que en modo alguno consta que como tal figure incluido en el preceptivo Inventario de Bienes pertenecientes a la Entidad Local correspondiente, que el artículo 86 de la Ley de Régimen Local ordena llevar con todo rigor”. Sentencia de 3 de enero de 2002: “esa omisión se denuncia partiendo de que se alegó expresamente por el actor la falta de acreditación de la titularidad del camino por parte del Ayuntamiento, como requisito imprescindible para ejercitar cualquier tipo de acción reivindicatoria –artículo 71.2 del RD 1372/1986…no es ése el tenor literal del precepto, que se limita a precisar que –salvo en el supuesto de usurpaciones recientes- el Ayuntamiento acompañará al acuerdo de la Corporación los documentos acreditativos de la previa posesión del inmueble. Nada se prevé, por lo tanto, en orden a la titularidad del bien de que se trate, puesto que en definitiva la determinación de dicha titularidad corresponde a los Tribunales del orden civil. Por otra parte, la acreditación de la titularidad o de la posesión previa de cualquier bien de dominio público puede verificarse a través de cualesquiera otros medios probatorios –máxime cuando la titulación escrita no existe-, quedando reducida la aportación de los documentos en que pueda basarse a un trámite, cuyo incumplimiento únicamente podrá perjudicar a la Corporación en el caso de que la demostración de la posesión previa no se hubiese producido a través de cualquier otro medio hábil”. Sentencia de 11 de julio de 2001: “constituye doctrina jurisprudencial reiterada que es decisivo el analizar si el ejercicio de la facultad recuperatoria ha sido efectuado de conformidad con el ordenamiento jurídico, lo que supone, entre otros extremos, determinar si los bienes, cuyo público dominio es la justificación de la acción recuperatoria, se encontraban realmente afectos a un estado de pública posesión cuando la supuesta usurpación tuvo lugar, ya que se desprende inequívocamente de los preceptos antes citados que el privilegio de reaccionar contra la misma depende de la aludida circunstancia (art. 71.2). Y si bien es cierto que no siempre es preciso acompañar al acuerdo previo de la Corporación la acreditación documental que justifique este estado posesorio, cabiendo sustituirlo por otros elementos demostrativos de esa misma circunstancia, lo cierto es que es absolutamente preciso que el previo uso público y detentación posesoria por parte del Ayuntamiento recurrente haya quedado establecido de modo medianamente convincente, sin necesidad de complicados juicios valorativos, bien porque conste la utilización con ese carácter por una pluralidad de vecinos de manera reiterada y pacífica, bien a través de una actividad de conservación y cuidado del camino por parte del ente público, bien por cualquier otra circunstancia análoga (sentencias de 4 de junio de 1991, 13 de febrero de 1989, 2 de octubre de 1997, 25 de marzo, 7 de julio y 14 de octubre de 1998)”. Sentencia de 3 de marzo de 2004: “En efecto, conforme al articulo 82.a) LBRL y 44 y 70 RBEL las Entidades locales gozan, respecto de sus bienes, de la prerrogativa de recuperar su posesión en cualquier momento cuando se trate de los de dominio público. Y para el ejercicio legítimo de tal prerrogativa, que se traduce, es verdad, en una medida provisoria orientada a la defensa de la posesión de tales bienes con reserva, en todo caso, a la jurisdicción civil de la determinación definitiva de los derechos de propiedad, basta con la constancia de la condición de demanial del bien que la Administración local trata de recuperar de oficio, sin necesidad de que aquélla tenga que acreditar además la efectividad de una posesión pública del bien que, por lo demás es inherente al carácter y régimen jurídico del bien que constituye un camino público y que se entiende destinado al uso público…Solo cuando no hay reconocimiento o constancia de la demanialidad del bien, resulta aplicable la jurisprudencia…según la cual, basta con la acreditación de una posesión pública anterior y la existencia de una usurpación reciente de tales bienes”. Sentencia de 11 de septiembre de 2002 señala que la inscripción de una finca a nombre de los particulares en el Registro de la Propiedad y en los términos en que se encuentra practicada la inscripción en el caso concreto que resuelve, no acredita de por sí la posesión de la finca ni es prueba suficiente, pero sí tiene virtualidad dicha inscripción si se valora de forma conjunta con otra prueba, en esta caso con el dictamen pericial.
El RBEL exige el requisito de la existencia documental a efectos de viavilidad procedimental (Art. 71.2). El elemento probatorio de la posesión, es uno de los esenciales en los expedientes interdictales. Es más, el acreditar la posesión a favor de la Entidad, será un requisito “sine qua non” para que sea posible resolver satisfactoriamente el expediente.
La prueba de la posesión a favor de la entidad local tiene un tratamiento distinto según se trate de bienes usurpados recientemente o no; o se trate de bienes patrimoniales o de dominio público.
El RBEL exige, como sabemos, prueba documental para toda usurpación que no sea reciente. En cambio, las usurpaciones «recientes», no requieren de esa prueba, cualquier otro medio probatorio será suficiente. El problema que puede surgir estriba en saber cuando estamos ante una usurpación reciente y cuando no. El T.S. en sentencia de 3 de mayo de 1985 señala: «con tal de que la usurpación sea reciente o de fácil comprobación». No puede calificarse de reciente la usurpación, pues otorgada una licencia de obras casi 30 años atrás, la eventual usurpación del dominio en modo alguno puede calificarse de tal (STS de 11 de julio de 1995).
Que exista una completa identidad entre lo poseído por la Corporación y lo usurpado por el particular, pues en caso contrario es necesario previamente efectuar el deslinde.
La sentencia del T.S. de 20 de febrero de 1985 señala: «Que la declaración que la sentencia contiene como soporte de la anulación de los acuerdos recurridos encuentra su fundamento, incluso en los informes de los técnicos municipales…al resultar necesario (dadas las particularidades del caso, confluencia de propiedades municipales y de la empresa, no inclusión del camino en Inventario alguno, aparente no uso durante largos años, no determinación exacta del trazado y latitud, posibilidad de desviación del tramo discutido, etc) un deslinde administrativo previo tendente a determinar sobre el terreno la imprecisión que resaltan todos los informes emitidos y denuncia la empresa afectada en cuanto al trazado, latitud y demás características del camino de autos invadido y ocupado desde fecha lejana por la parte apelada; ya que por todos es también admitido el carácter borroso o impreciso del lindero Este, al manifestarse enfrentada con el camino o senda de autos no perfectamente delimitado…por lo que legalmente la consecuencia no puede ser otra que la apertura de expediente administrativo de deslinde…» Y la sentencia del T.S. de 3 de diciembre de 1997: «Primero…la indiscutible facultad que se atribuye a las Entidades locales para recuperar de propia mano la posesión de los bienes cuya titularidad les corresponde (artículo 74 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986 en relación con el 70 del RD 1372/1986, no puede entenderse extensiva a aquellos bienes cuya situación, linderos o extensión no conste en principio acreditada, y ha de ir acompañada en todo caso de la presentación de los documentos acreditativos a que se refiere el artículo 71 del mismo Real Decreto, con la única excepción que allí se contempla. En el supuesto de que los límites de los bienes demaniales aparecieren imprecisos, es absolutamente necesario acudir al previo deslinde administrativo que se regula en los artículos 56 y siguientes del Reglamento de Bienes, y cuyos trámites han sido totalmente omitidos en esta ocasión». Por su parte la STS de 2 de enero de 2002 dice: “Esta Sala tiene declarado que, para que proceda la recuperación de oficio, debe existir una completa identidad entre lo poseído por la Corporación y lo usurpado por el particular (sentencias de 23 de febrero de 1957, 10 de marzo de 1977, 26 de enero de 1984 y 1 de diciembre de 1987), y que para la recuperación en vía administrativa, cuando no existe confusión de límites, no es necesario un deslinde previo (sentencia de 23 de noviembre de 1998). De ello se desprende a sensu contrario (por inversión lógica) que sí es menester que se produzca dicho deslinde previamente a la recuperación posesoria cuando dicha confusión existe y no está acreditada la completa identidad entre lo usurpado y lo poseído por la Corporación”.
Tomas Cobo Olvera 